|
|
在國外，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金是戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展一種較為普遍的市場化融資機(jī)制和產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)基金。認(rèn)真總結(jié)國外政府發(fā)展產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的經(jīng)驗(yàn)，有助于中國政府更好利用產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，發(fā)揮引導(dǎo)基金的杠桿性和引導(dǎo)性作用，深化投融資體制改革，培育和發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
一、國外政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的主要特征
組織模式
政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金一般以母基金形式存在，基本不參與直接投資和日常管理經(jīng)營。國外政府在設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的同時會大力吸引各類社會資本，包括創(chuàng)業(yè)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金或私募股權(quán)基金等直接投資企業(yè)的投資基金，以更好發(fā)揮引導(dǎo)基金的戰(zhàn)略性、引導(dǎo)性、杠桿性和管理性功能。即使是以色列和澳大利亞等國出現(xiàn)的政府以參股模式進(jìn)行直接投資，也主要是以優(yōu)先股模式存在，較少直接成為普通股東并參與經(jīng)營。更多時候，為了凸顯政策引導(dǎo)效應(yīng)，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金主要作為“基金中的基金”或“母基金”的方式存在。
投資規(guī)模
政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金在相關(guān)產(chǎn)業(yè)整體投資的規(guī)模整體較小，主要體現(xiàn)為小額和引導(dǎo)特征。在資本市場體系較為發(fā)達(dá)的國家，政府在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金中的出資比例一般并不大，而澳大利亞、以色列、新加坡等經(jīng)濟(jì)體在設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的初期，為了吸引社會資本進(jìn)入和培育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金市場，政府出資會比較多。例如，以色列的政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的初始資本全部來自政府，規(guī)模約1億美金。但是，如果考慮政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金在相關(guān)產(chǎn)業(yè)的整體投資基金占比來看，來自政府的投資基金份額相對較小。舉例來說，政府性資金在包括引導(dǎo)基金在內(nèi)的整個創(chuàng)業(yè)投資基金中的出資比例中，美國政府的出資占整體的比例不足3%、歐洲大陸和日本均在5%-7%左右。即便是采用政府主導(dǎo)模式發(fā)展產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的以色列，政府資本在相關(guān)產(chǎn)業(yè)的全部投資基金中的比例也沒有超過10%。
同時，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金在整個融資體系中的占比亦是相對較小的。雖然政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的引導(dǎo)作用十分顯著，但是產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金在整個融資體系中的占比仍有限，不是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)融資模式。美國在產(chǎn)業(yè)投資基金近60年的發(fā)展歷程中，其前50年支持的資金規(guī)模約400多億美元。
經(jīng)營運(yùn)作
市場化運(yùn)作是政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的根本發(fā)展原則。雖然在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金發(fā)展的初期，政府會扮演主要角色，政府參與的色彩也比較明顯，但國外絕大部分政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金主要是按照市場化原則在運(yùn)作。從運(yùn)作理念上看，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的模式從根本上改變了政府之前的優(yōu)惠、補(bǔ)貼、減稅等行政性措施，并將之轉(zhuǎn)化為更靈活、更具市場化特征、更加杠桿效應(yīng)的股權(quán)投資，從而提高了政府政策制定和實(shí)施的市場化程度。從融資操作來看，市場化的融資模式是政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金獲得融資的主要方式。目前，在國外產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金中，比較常見的融資方式是債券融資和股權(quán)融資兩類，財(cái)政資金投入或低息貸款整體占比并不大。從日常管理運(yùn)作來看，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金在子基金設(shè)立、投資管理、薪酬體系、信用擔(dān)保、退出機(jī)制等方面都嚴(yán)格遵循市場化規(guī)律，從而確保產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的投資經(jīng)營效率，更好發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金在促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的作用。
投資策略
在投資策略上，國外政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金主要集中在戰(zhàn)略新興行業(yè)，但傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級亦是重要方向。一般而言，戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)是國外政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金和其他產(chǎn)業(yè)投資基金最為核心的投資領(lǐng)域。美國產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金和相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資基金主要集中在電子信息科技、生物醫(yī)藥與科技醫(yī)療服務(wù)和新興消費(fèi)服務(wù)三大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，三個領(lǐng)域占總投資的份額約為50%、30%和10%。歐洲國家產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的投資領(lǐng)域則主要集中在電子信息科技、生物醫(yī)藥與科技醫(yī)療服務(wù)、工業(yè)、消費(fèi)服務(wù)等行業(yè)。其中，英國專注于生物醫(yī)藥與科技醫(yī)療服務(wù)、電子信息科技和消費(fèi)服務(wù)等行業(yè)，而以色列則把信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和生物醫(yī)藥作為產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的核心投資領(lǐng)域。
由于各個經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的差異性，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)也會受到部分政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金和部分產(chǎn)業(yè)投資基金的關(guān)注。在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的主要作用是促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率。例如，日本的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金在電子信息科技、精密器械制造與新材料、制造服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)揮了重要作用。新加坡的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金則集中在海洋工程、高端裝備制造、物流設(shè)計(jì)與管理等行業(yè)、電子信息科技等。
杠桿效應(yīng)
國外產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)投資基金的引導(dǎo)性主要體現(xiàn)在對私人資本的撬動上，即杠桿效應(yīng)。在美國信用擔(dān)保模式中，基于不同的擔(dān)保方式，中小企業(yè)融資可以獲得自有資本2-3倍杠桿資金。以色列政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金規(guī)章要求，至少要吸引60%的私人資本參與。澳大利亞政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金運(yùn)行中，政府資金與私人資本的比例是1：1至1:2，具體配比通過競標(biāo)來決定。澳大利亞甚至通過降低政府出資的收益回報(bào)比例來吸引私人資本的參與，比如，在1:2的政府資金和私人資金的出資中，澳大利亞政府的法定權(quán)益為33.3%，但是收益比例可能只約定為10%，剩余部分分配給私人資本股東以及基金管理人。
產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金政府資金的杠桿作用主要體現(xiàn)在三方面。一是能否積極吸引民間資本參與到產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金之中，成為促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的重要力量。二是能否最大程度地吸引民間資本、機(jī)構(gòu)投資者、海外資本等參與設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資子基金的建設(shè)，直接形成投資資金的杠桿效果。三是所設(shè)立子基金能否發(fā)揮進(jìn)一步的杠桿放大作用，將吸引的民間資本引向產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。通過梳理國外產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的成功經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)政府資金杠桿效應(yīng)的發(fā)揮取決于兩個方面，一是資本市場等配套設(shè)施的完備性，二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有較好的研究、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)。因此，為了更好發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的引導(dǎo)性和杠桿性，提高基金對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用，政府還應(yīng)重視相關(guān)的法律框架和軟件建設(shè)。美、英、以色列、德、日等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體均已建立較為完備的法律制度框架，夯實(shí)了產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展的制度基礎(chǔ)。同時，美、英、以、新加坡等軟件建設(shè)更為完備，在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、研發(fā)促進(jìn)機(jī)制、金融市場發(fā)展、專業(yè)工商服務(wù)、專業(yè)人才建設(shè)等都具有良好的機(jī)制。
退出方式
對于產(chǎn)業(yè)投資基金來說，主要的退出機(jī)制包括公開上市、出售股權(quán)、公司回購、破產(chǎn)清算或到期清算等類型。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，不同經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和金融市場的發(fā)達(dá)情況決定了其退出方式各有側(cè)重，但總的來看，公開上市和股權(quán)轉(zhuǎn)讓是最普遍方式。其中，公開上市是所有產(chǎn)業(yè)投資基金退出的首選方式，主要原因在于公開上市可以讓初始資本獲得極高的投資回報(bào)率。然而，從操作層面看，鑒于公開上市難度較大，除英美等金融市場非常發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體，國外各大產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金能夠利用公開上市實(shí)現(xiàn)退出的案例并不多。因此，在實(shí)踐中國外產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金主要選擇通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式實(shí)現(xiàn)退出。即使是資本市場高度發(fā)達(dá)的美國，普通產(chǎn)業(yè)投資基金能夠通過公開上市實(shí)現(xiàn)退出的項(xiàng)目還不到股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式的三分之一，遑論政府設(shè)立的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金。
二、國外政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的主要模式
總結(jié)當(dāng)前國外產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的發(fā)展?fàn)顩r和經(jīng)驗(yàn)，目前國際上主要存在四種產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的模式：一是市場主導(dǎo)型模式，以美國、德國為主的信用擔(dān)保模式為代表的；二是政府主導(dǎo)型模式，以以色列為主的母基金模式；三是介于兩者之間的混合引導(dǎo)模式，以澳大利亞為主的參股基金模式為代表；四是以產(chǎn)業(yè)政策+引導(dǎo)基金的模式，以德國作為典型的代表。
（一）市場主導(dǎo)型模式：以美國為例
市場主導(dǎo)型模式，也稱作信用擔(dān)保模式，主要是指政府在設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金初期通過提供信用擔(dān)保而非直接出資的方式來發(fā)起建立引導(dǎo)基金。這種發(fā)展模式不會給政府增加額外的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但對市場體系和社會資本有較高的要求。目前，這種模式在美國和德國得到了廣泛運(yùn)用，是相關(guān)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的主要運(yùn)作模式。
以美國為例，最初的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金來自1953年成立的小企業(yè)管理局和隨后于1958年在《中小企業(yè)投資法》基礎(chǔ)上提出的“小企業(yè)投資公司計(jì)劃”。其中，小企業(yè)投資公司計(jì)劃是政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金發(fā)揮信用擔(dān)保機(jī)制的主要依據(jù)。小企業(yè)管理局是產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的管理和監(jiān)督主體，憑借小企業(yè)投資公司計(jì)劃賦予的職能，選擇符合一定條件的創(chuàng)業(yè)投資基金公司。然后，按照計(jì)劃為相關(guān)創(chuàng)業(yè)投資基金公司提供一定比例的直接融資和提供融資擔(dān)保，規(guī)定投資公司的投資方向，隨后由創(chuàng)業(yè)投資基金公司作為主體在私人資本市場上進(jìn)行市場化融資，小企業(yè)管理局則把重點(diǎn)放在監(jiān)管創(chuàng)業(yè)投資基金的運(yùn)營方面。
這種模式的主要特征是政府參與產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的主要方式是信用擔(dān)保，而不是直接注資參股。即使在個別情況下，政府會直接出資，但由此支出的財(cái)政資金、政府擔(dān)保貸款等資金占比亦較小，且主要是針對具體項(xiàng)目發(fā)行政府擔(dān)保債券。通常來說，小企業(yè)投資公司計(jì)劃下發(fā)行的政府擔(dān)保債券，將以優(yōu)先股參股創(chuàng)業(yè)投資基金。按照慣例，在項(xiàng)目盈利之前，政府代為支付債券利息，在項(xiàng)目盈利之后，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金首先償還代償債券利息并支付到期本金。如果基金能夠持續(xù)盈利，政府會選擇將參股所得的投資收益繼續(xù)作為產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償或收益激勵資金，有時候政府也會選擇出售產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的股權(quán)直接退出。
為保證市場化的發(fā)展模式能夠順利運(yùn)營，美國政府還在多個方面提供制度支持。美國政府通過推出《中小企業(yè)投資法》和《促進(jìn)小企業(yè)權(quán)益法》兩部法案來促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，為中小企業(yè)投資制度和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的發(fā)展奠定了法制基礎(chǔ)。同時，美國政府注重完善產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金和相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資基金的市場基礎(chǔ)設(shè)施和人才知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制建設(shè)，重視發(fā)揮產(chǎn)、學(xué)、研中的金融支持，并積極鼓勵引導(dǎo)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。最近的50多年里，該計(jì)劃共為各大相關(guān)產(chǎn)業(yè)中近10萬家企業(yè)投入400多億美元資金。截至2012年，美國產(chǎn)業(yè)投資基金規(guī)模已經(jīng)超過5000億美元，成為全球最大的產(chǎn)業(yè)投資基金國之一。
（二）政府主導(dǎo)型模式：以色列的案例
政府主導(dǎo)型模式，又稱母基金模式，主要是指政府首先出資成立政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)的母基金，然后通過市場化的運(yùn)作模式，以注資等多種方式參與其他新設(shè)立的產(chǎn)業(yè)投資基金，形成“政府-母基金-子基金”模式。一般來說，母基金為產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金及其相關(guān)子基金的管理主體，這種模式下，政府可以發(fā)揮更直接、更明顯的調(diào)控和引導(dǎo)作用。目前，以色列、新加坡、英國等國家大多采取政府主導(dǎo)型的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金發(fā)展模式。
1992年，以色列政府設(shè)立了政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，注資規(guī)模為1億美元。為確保該產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金能夠合理運(yùn)作，以色列政府專門為該基金設(shè)立了具有充分獨(dú)立性的公司來負(fù)責(zé)基金的運(yùn)作管理。產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的運(yùn)營模式主要是與國際上比較知名的產(chǎn)業(yè)投資基金或創(chuàng)投基金，以及其他具有投資管理經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu)投資者合資，共同在以色列發(fā)起相關(guān)的產(chǎn)業(yè)投資子基金。這些合資子基金的出資占比中，以色列政府出資一般不超過40%，相對應(yīng)的私人資本則不低于60%。在組織架構(gòu)方面，子基金均采用有限合伙制的形式，政府作為有限合伙人并不參與子基金的日常管理工作和投資決策。在投資對象選擇方面，母基金要求子基金應(yīng)主要集中于以色列戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，包括通信技術(shù)、電子信息科技、生物醫(yī)藥等前沿科技領(lǐng)域。目前，基金擁有80個產(chǎn)業(yè)投資子基金，已經(jīng)是全球最重要的產(chǎn)業(yè)投資基金之一，在推動以色列新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中發(fā)揮了無可替代的作用。2000年后，隨著產(chǎn)業(yè)投資基金市場體系的逐漸完善，以色列政府逐步退出了計(jì)劃下的所有基金。
以色列政府在管理政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金方面，非常注重發(fā)揮政府的核心作用，將產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金與產(chǎn)業(yè)聚焦和產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)化緊密結(jié)合，充分利用國際投資基金的專業(yè)化管理技術(shù)，同時在人才法制市場知識產(chǎn)權(quán)等配套建設(shè)方面也投入了大量工作。總的來說，以色列政府能夠較好發(fā)揮政府資本的引導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)了較為合理的產(chǎn)業(yè)定位，通過政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金和產(chǎn)業(yè)投資子基金引導(dǎo)社會資本流向電子信息技術(shù)和醫(yī)藥器械兩大領(lǐng)域，并幫助初創(chuàng)階段的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)獲得豐厚的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展優(yōu)勢，最終實(shí)現(xiàn)了這兩個領(lǐng)域取得長足發(fā)展并在全球市場上具有強(qiáng)大的競爭力。
（三）混合模式：以澳大利亞為例
混合模式，又稱參股基金模式，主要指政府將資金交給特定的管理機(jī)構(gòu)來管理，由管理機(jī)構(gòu)以直接參股的方式設(shè)立或參與相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)投資基金，從而形成“政府-管理機(jī)構(gòu)-產(chǎn)業(yè)投資基金”的運(yùn)營模式。實(shí)際上，這種模式與政府主導(dǎo)型模式有一定的相似性，政府也可以發(fā)揮比較直接的作用，但是這類產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金是由特定的管理機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)資金運(yùn)作，而不是通過政府全資擁有的母基金來實(shí)現(xiàn)，因此政府的把控能力要稍弱一些。目前，澳大利亞、日本較多采用這種模式發(fā)展產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金。
1997年，澳大利亞政府出資2.21億美元與社會資本共同建立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，并指定澳大利亞產(chǎn)業(yè)研究與開發(fā)管理委員會作為官方管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的日常管理和投資決策。在參與方式上，澳大利亞政府度以直接參股的方式與社會資本共同設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金。1998年和2001年，澳大利亞政府又分別設(shè)立了5只和4只產(chǎn)業(yè)投資基金。在這些產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金中，政府與民間出資比例最高為2：1，但在經(jīng)營收入的分配方面，政府與私人資本的分配比例為1：9。不難看出，澳大利亞政府實(shí)際上將部分收益轉(zhuǎn)為風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和收益激勵，充分發(fā)揮了政府資金的公益性和引導(dǎo)性。
產(chǎn)業(yè)政策配合：以德國為例
產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的發(fā)展還離不開政府產(chǎn)業(yè)政策的配合，產(chǎn)業(yè)政策與股權(quán)投資相融合成為了重要的一種模式。產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的目的在于更好地發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這一點(diǎn)與產(chǎn)業(yè)政策的初衷高度一致。因此，將產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金相配合，能夠更好發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的作用。特別是以地方政府為主體的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，更需要地方政府出臺因地制宜的產(chǎn)業(yè)政策，以配合產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的投資引導(dǎo)作用。
這里的產(chǎn)業(yè)政策主要分為兩個層面。一是中央政府帶頭發(fā)展產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，以此引導(dǎo)地方政府設(shè)立相關(guān)基金。二是地方政府基于當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，因地制宜推出相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的發(fā)展。1995年，德國中央政府提出了創(chuàng)業(yè)型技術(shù)公司股權(quán)投資計(jì)劃和小型科技公司股權(quán)投資計(jì)劃，其本質(zhì)就是政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金。在這兩個計(jì)劃下，由地方政府和發(fā)起人金融機(jī)構(gòu)為符合條件的企業(yè)提供融資服務(wù)、擔(dān)保業(yè)務(wù)，同時兼顧股權(quán)投資。21世紀(jì)初，德國中央層面的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金逐漸退出市場，取而代之的是地方政府參照中央模式設(shè)立并選擇具有地方特色的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金及發(fā)展模式。這類產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金以地方政府設(shè)立的中小企業(yè)投資公司為投資主體，主要方向?yàn)樯锟萍肌⒏咝录夹g(shù)等。
地方政府還會配合使用相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策，進(jìn)一步發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金的引導(dǎo)政策。例如，在德國拜仁地區(qū)，地方政府在1995年聯(lián)合德意志銀行和私人投資者，發(fā)起成立了規(guī)模折合約1億歐元的中小股權(quán)投資公司，投資的主要方向是生物科技。為了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金更好發(fā)揮作用，地方政府配合出臺了促進(jìn)生物科技相關(guān)產(chǎn)業(yè)集聚的鼓勵政策，包括針對特定行業(yè)初創(chuàng)企業(yè)的稅收減免、設(shè)備購置補(bǔ)貼以及人才引入等多方面的支持政策。
三、國外政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金發(fā)展的啟示
從國外政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金各種發(fā)展模式及部分國家經(jīng)驗(yàn)看，政府可以通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，其中的成功發(fā)展經(jīng)驗(yàn)具有共性。特別是在產(chǎn)業(yè)投資基金日益成為我國地方政府發(fā)展產(chǎn)業(yè)的重要方式的情況下，國際經(jīng)驗(yàn)非常值得我國各級政府參考借鑒。
1.在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的發(fā)展過程中政府要發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。不管是美國市場化的信用擔(dān)保模式，還是以色列、澳大利亞等政府參與程度較高的母基金或參股基金模式，各國政府不僅是資金的提供者，還在促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群和集聚、促進(jìn)資金的多元化利用、促進(jìn)官產(chǎn)學(xué)研互補(bǔ)融合等方面發(fā)揮了重大的支撐作用，為政府通過產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金和相關(guān)的產(chǎn)業(yè)投資基金促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)。對于那些資本市場發(fā)育程度較弱且信用機(jī)制相對滯后的發(fā)展中國家，單純依靠市場作用不足以獲得支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金支持，需要產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的發(fā)展來促進(jìn)機(jī)制和政策支撐體系。當(dāng)然，如果過度依賴政府的推動，而不考慮實(shí)際的市場需求，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金最后將缺乏實(shí)體支撐和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。從以色列、德國、新加坡等國家和地區(qū)的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，成功的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金一定是兼顧政府積極推動和市場真實(shí)需求兩方面，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)政策和金融資本的有效融合。政府與市場的相互融合、相互促進(jìn)可能是發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)投資基金的最好方式。
2.產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的融資功能是相對有限的，不是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心融資渠道，切勿將產(chǎn)業(yè)投資基金變?yōu)橐环N地方政府變相負(fù)債的新渠道。在國外經(jīng)驗(yàn)中，產(chǎn)業(yè)基金對于社會資本的吸引主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和商業(yè)機(jī)會，政府優(yōu)惠、讓利是輔助性的。同時，基于新興產(chǎn)業(yè)投資的風(fēng)險(xiǎn)性，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金在國外的融資規(guī)模仍然是相對有限的，沒有成為主流的融資模式。以產(chǎn)業(yè)基金作為政府融資的新主導(dǎo)模式是不恰當(dāng)?shù)摹?br />
3.產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的運(yùn)營要始終堅(jiān)持市場化原則。即使是以色列、新加坡等政府主導(dǎo)型的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，其基金的日常管理和投資運(yùn)作主要還是依托專業(yè)性的投資機(jī)構(gòu)，用市場化的方式來實(shí)現(xiàn)日常工作的管理和運(yùn)營。政府雖然作為主要發(fā)起人，有時候甚至是唯一發(fā)起人，亦很少干涉基金實(shí)際管理人的日常經(jīng)營和投資。最強(qiáng)調(diào)政府角色的當(dāng)屬以色列發(fā)起的基金，但以色列政府最后選擇退出基金，目的就是確保基金能夠完全按照市場化原則運(yùn)作，進(jìn)而充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的功能。新加坡則是通過選擇聘用國際化、專業(yè)化的管理團(tuán)隊(duì)來弱化政府相關(guān)部門可能造成的潛在干涉。
4.產(chǎn)業(yè)定位和產(chǎn)業(yè)集群集聚是政府設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金最重要的決策基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)依托。本質(zhì)上產(chǎn)融結(jié)合，需要兼顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展和金融資本的各自特征和融合機(jī)制，產(chǎn)業(yè)資本與金融資本或工商企業(yè)與金融企業(yè)之間在資金、資本、人事和業(yè)務(wù)等層面上相互滲透，相互進(jìn)入對方的活動領(lǐng)域，最終形成產(chǎn)融實(shí)體的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象和趨勢。以產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金為支撐的產(chǎn)融結(jié)合逐步形成了對相關(guān)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)融資支持、對產(chǎn)業(yè)要素整合以及對市場競爭力促進(jìn)等優(yōu)勢。發(fā)展產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的首要目的是促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)定位，因此新興產(chǎn)業(yè)的定位具有戰(zhàn)略意義，是對產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金和相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資基金的方向性指引。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，電子信息和通信、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金發(fā)展較好的經(jīng)濟(jì)體，如美國、澳大利亞、以色列等國，都具有堅(jiān)實(shí)的科學(xué)研發(fā)、前沿技術(shù)和產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)。
5.產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金應(yīng)兼顧培育新興產(chǎn)業(yè)和促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級。對于處于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)體而言，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在較大差異，對戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的界定也不盡相同。即便是同一個國家，無論從邏輯還是歷史的角度來看，新興產(chǎn)業(yè)的界定都是動態(tài)發(fā)展的。電子通訊、信息技術(shù)、醫(yī)藥生物等產(chǎn)業(yè)對于發(fā)展中國家來說可能是需要重點(diǎn)培育的新興產(chǎn)業(yè)，但對發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體來說，這些行業(yè)大部分已發(fā)展得比較成熟，成為國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。即便如此，在美國、德國、日本等為代表的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，產(chǎn)業(yè)投資基金對高端裝備、精密制造、新材料等的行業(yè)配置需求較高，原因在于這些行業(yè)的發(fā)展能夠?qū)崿F(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級，繼續(xù)釋放傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)活力，發(fā)揮傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟(jì)的支柱作用，因此也是產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金重要的支持方向。
6.注重風(fēng)險(xiǎn)防范。政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金及其后續(xù)的投資過程應(yīng)該注重風(fēng)險(xiǎn)的傳染和防范。產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金及其投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)不是產(chǎn)業(yè)部門風(fēng)險(xiǎn)和金融資本風(fēng)險(xiǎn)的簡單加總，是更為復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)體系，涉及到政府及財(cái)政、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、社會資本以及相關(guān)主體等，需要政府部門、產(chǎn)業(yè)部門、企業(yè)主體高度警惕合而不融、風(fēng)險(xiǎn)外溢、功能異化、公司治理和財(cái)務(wù)穩(wěn)健等風(fēng)險(xiǎn)，建立健全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，確保產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金及其相關(guān)項(xiàng)目的穩(wěn)健進(jìn)行。比如，在產(chǎn)業(yè)投資基金模式下的政府和社會資本合作項(xiàng)目，如何實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)基金進(jìn)入投標(biāo)和PPP項(xiàng)目投標(biāo)的科學(xué)合理安排就是一個基礎(chǔ)性問題；在《政府投資基金暫行管理辦法》的規(guī)定中政府在項(xiàng)目投資中只能承擔(dān)有限責(zé)任，在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金投資失敗并超過資本金之后如何確立政府資本和私人資本的損失就是一個棘手的風(fēng)險(xiǎn)問題。
本文發(fā)表于《地方財(cái)政研究》2017年第3期
作者系金融法律與金融監(jiān)管研究基地副主任 |
本帖子中包含更多資源
您需要 登錄 才可以下載或查看，沒有帳號？立即注冊
x
|
