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文|馬亮（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院教授）
7月14日，國(guó)家發(fā)改委等13個(gè)部委印發(fā)《關(guān)于支持新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展激活消費(fèi)市場(chǎng)帶動(dòng)擴(kuò)大就業(yè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），充分肯定了在線教育、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療、在線辦公、共享經(jīng)濟(jì)、線上直播等新興業(yè)態(tài)的市場(chǎng)活力和就業(yè)潛力，并從加大支持力度、加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、堅(jiān)持包容審慎監(jiān)管等方面，提出了支持新興業(yè)態(tài)健康快速發(fā)展的具體意見(jiàn)。
除此之外，《意見(jiàn)》還推崇“觸發(fā)式監(jiān)管機(jī)制”，也就是所謂的寬松型監(jiān)管。政府部門為新興業(yè)態(tài)提供寬松的發(fā)展環(huán)境，同時(shí)設(shè)定不可逾越的監(jiān)管底線。一旦企業(yè)觸碰監(jiān)管底線，即啟動(dòng)監(jiān)管執(zhí)法。一定意義上，同企業(yè)自我監(jiān)管有關(guān)，據(jù)此減少政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)。
共享經(jīng)濟(jì)碎片化監(jiān)管降低了效率和精準(zhǔn)度
新冠肺炎疫情爆發(fā)以來(lái)，許多傳統(tǒng)行業(yè)遭受重創(chuàng)，面臨企業(yè)倒閉和員工裁員的生存風(fēng)險(xiǎn)。線上線下融合的新業(yè)態(tài)新模式卻適應(yīng)了疫情防控的現(xiàn)實(shí)需要，在疫情期間得以爆炸式增長(zhǎng)。
但是，政府監(jiān)管的傳統(tǒng)慣性思維，卻使這些新興業(yè)態(tài)面臨“成長(zhǎng)的煩惱”，而政府部門也遭遇“監(jiān)管的煩惱”。從《意見(jiàn)》的核心指導(dǎo)精神而言，政府監(jiān)管應(yīng)該去主動(dòng)適應(yīng)新興業(yè)態(tài)，而不是要求新興業(yè)態(tài)去被動(dòng)適應(yīng)政府監(jiān)管。
以共享經(jīng)濟(jì)為例。過(guò)去幾年，共享出行、共享民宿等經(jīng)歷了高速發(fā)展，創(chuàng)造了千萬(wàn)級(jí)就業(yè)機(jī)會(huì)，極大地便利了人們的生活。
但是，各地法律法規(guī)和執(zhí)法尺度差別較大，對(duì)共享經(jīng)濟(jì)的平臺(tái)企業(yè)和從業(yè)人員都造成不同程度的限制。迫于既有監(jiān)管制度的約束，以及傳統(tǒng)行業(yè)的利益阻撓，一些地區(qū)的監(jiān)管部門難以真正堅(jiān)持包容審慎的監(jiān)管態(tài)度，致使共享經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)遭遇行業(yè)發(fā)展痛點(diǎn)。
實(shí)際上，共享經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域早已出現(xiàn)混業(yè)和“亂戰(zhàn)”的市場(chǎng)格局，而各個(gè)監(jiān)管部門分而治之地對(duì)同一家企業(yè)進(jìn)行切割式監(jiān)管，必然導(dǎo)致頭尾不接的監(jiān)管斷裂和碎片化。
比如，一些平臺(tái)企業(yè)廣泛涉足網(wǎng)約車、共享單車、外賣、物流等細(xì)分市場(chǎng)，與之對(duì)應(yīng)的監(jiān)管部門和治理規(guī)則卻各不相同。這使不同政府部門在面對(duì)平臺(tái)企業(yè)時(shí)猶如盲人摸象，平臺(tái)企業(yè)在應(yīng)對(duì)各個(gè)政府部門時(shí)也無(wú)所適從。
在分行業(yè)和分部門的監(jiān)管架構(gòu)下，部門管行業(yè)的分而治之，固然有助于發(fā)揮各個(gè)職能部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，但是卻會(huì)導(dǎo)致政府監(jiān)管的碎片化。適應(yīng)新興業(yè)態(tài)的監(jiān)管創(chuàng)新，意味著要加強(qiáng)綜合監(jiān)管和整體監(jiān)管，降低相關(guān)企業(yè)和從業(yè)人員的合規(guī)成本，并提升政府監(jiān)管效率和精準(zhǔn)性。
“觸發(fā)式監(jiān)管機(jī)制”或打破監(jiān)管慣性思維
在2018年中央黨政機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局設(shè)立，標(biāo)志著代表整體監(jiān)管模式的大監(jiān)管理念開(kāi)始得到貫徹。
這類似于金融混業(yè)監(jiān)管改革和融媒體發(fā)展，實(shí)際上是打破行業(yè)壁壘和部門邊界，圍繞拉動(dòng)消費(fèi)和促進(jìn)就業(yè)這個(gè)“牛鼻子”來(lái)統(tǒng)籌各個(gè)部門原有的監(jiān)管“地盤”。
如果說(shuō)此前對(duì)新興業(yè)態(tài)的監(jiān)管是削足適履的話，那么《意見(jiàn)》所推崇的監(jiān)管模式可能會(huì)帶來(lái)深刻變化。
從監(jiān)管方法論的角度而言，自上而下的演繹法往往是套用既有的監(jiān)管制度框架，不去考慮它們是否過(guò)時(shí)和不適應(yīng)。這就必然導(dǎo)致監(jiān)管制度與新興業(yè)態(tài)之間的方枘圓鑿，可能使監(jiān)管扼殺了新興業(yè)態(tài)。
相對(duì)來(lái)說(shuō)，自下而上的歸納法則完全不同，它強(qiáng)調(diào)肯定“新興業(yè)態(tài)存在即合理”，并反過(guò)來(lái)倒逼既有監(jiān)管制度框架的改革和調(diào)適。
由此可見(jiàn)，《意見(jiàn)》所推崇的“觸發(fā)式監(jiān)管機(jī)制”如果能夠得以貫徹落實(shí)，將有助于打破監(jiān)管領(lǐng)域的慣性思維，并推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
“觸發(fā)式監(jiān)管機(jī)制”落實(shí)包容審慎原則
對(duì)于新興行業(yè)和新商業(yè)模式而言，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的反應(yīng)往往都會(huì)有所不同。之所以會(huì)出現(xiàn)不同的監(jiān)管模式，同監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨的兩難境地有關(guān)。
一方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)期望通過(guò)新興行業(yè)的蓬勃發(fā)展來(lái)推動(dòng)業(yè)務(wù)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。另一方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)則擔(dān)心新興業(yè)態(tài)對(duì)既有監(jiān)管框架構(gòu)成沖擊，使其面臨較大的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。
觸發(fā)式監(jiān)管機(jī)制是對(duì)包容審慎的監(jiān)管原則的具體落實(shí)，可以理解為政府對(duì)新興業(yè)態(tài)的響應(yīng)式監(jiān)管。新興業(yè)態(tài)的發(fā)展前景變幻莫測(cè)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)尚在熟悉和學(xué)習(xí)的過(guò)程之中，很難一下子提出一步到位的完美監(jiān)管體系。
這就需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)定一個(gè)基本原則或大方向，并明確同風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的監(jiān)管底線。這樣一來(lái)，就為相關(guān)企業(yè)提供了較大的監(jiān)管空間，使其能夠游刃有余而不逾矩。
與此同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠在相關(guān)企業(yè)觸碰底線時(shí)進(jìn)行防控和救濟(jì)，避免風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步放大。以金融科技為例，不同國(guó)家在監(jiān)管時(shí)采取了不同的策略。
美國(guó)等一些國(guó)家對(duì)金融科技采取嚴(yán)格限制的監(jiān)管姿態(tài)，這主要是監(jiān)管部門的官僚作風(fēng)和風(fēng)險(xiǎn)厭惡使然，也同既有金融行業(yè)的游說(shuō)和阻撓有關(guān)。
德國(guó)等一些國(guó)家則采取“睜一只眼閉一只眼”的無(wú)為式監(jiān)管模式，既不插手妨礙初創(chuàng)企業(yè)，也不會(huì)提供積極引導(dǎo)和支持。
與之相比，英國(guó)、瑞士、加拿大、澳大利亞、新加坡等國(guó)家的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)引入了“監(jiān)管沙盒”（）的概念。
這些國(guó)家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取了更加積極有為的監(jiān)管姿態(tài)，搭建平臺(tái)使初創(chuàng)企業(yè)可以在這塊試驗(yàn)田上實(shí)驗(yàn)新點(diǎn)子、新產(chǎn)品、新服務(wù)和新商業(yè)模式。
這些獲得資格的企業(yè)可以在不受既有監(jiān)管制度的約束下測(cè)試其新興業(yè)態(tài)的可行性。這樣既確保失敗風(fēng)險(xiǎn)不外溢，也能夠有效催化創(chuàng)新活力。
從國(guó)內(nèi)實(shí)踐情況來(lái)看，電子商務(wù)領(lǐng)域的觸發(fā)式監(jiān)管機(jī)制在近些年來(lái)已經(jīng)進(jìn)行了有益探索。2016年9月，“全國(guó)網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)監(jiān)管服務(wù)子系統(tǒng)”在北京地區(qū)上線運(yùn)行，面向消費(fèi)者“觸發(fā)式”查看企業(yè)信用信息，對(duì)問(wèn)題網(wǎng)店貼上“警示標(biāo)簽”，提醒消費(fèi)者避免上當(dāng)受騙。但是，該系統(tǒng)的運(yùn)行效果如何，目前尚無(wú)進(jìn)一步的評(píng)估和分析。
新興業(yè)態(tài)監(jiān)管創(chuàng)新的重要方向
《意見(jiàn)》從多個(gè)方面理清了政府與企業(yè)等各類主體的關(guān)系，對(duì)于監(jiān)管創(chuàng)新而言意義重大。
首先，《意見(jiàn)》提出“要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化政策聯(lián)動(dòng)和各部門協(xié)同配合”，特別是“拿出硬招、實(shí)招、新招”。這份《意見(jiàn)》由國(guó)家發(fā)改委牽頭，涉及13個(gè)部委，本身就表明新興業(yè)態(tài)的發(fā)展是全方位和立體化的，而對(duì)其監(jiān)管也是牽一發(fā)而動(dòng)全身。這意味著要打破部門藩籬并形成監(jiān)管合力，避免不同部門之間的政策模糊乃至打架。
新興業(yè)態(tài)看似新穎而富有朝氣，但是在不同監(jiān)管部門的眼中卻是“四不像”的“丑小鴨”。直播電商橫跨直播和電商兩個(gè)業(yè)態(tài)，合而形成一個(gè)新興業(yè)態(tài)，這使兩方面的監(jiān)管規(guī)則既都適合，又都不適合。
如果各個(gè)部門都拿著本部門的一把尺子來(lái)衡量，那么新興業(yè)態(tài)必然步履維艱而難以走出襁褓。只有真正“拿出硬招、實(shí)招、新招”，切實(shí)改變部門不作為和亂作為的傳統(tǒng)慣性思維，才能為新興業(yè)態(tài)的健康發(fā)展創(chuàng)造合適的發(fā)展環(huán)境。
其次，政府應(yīng)加強(qiáng)同平臺(tái)企業(yè)、中小微企業(yè)、從業(yè)人員和消費(fèi)者等各類主體的協(xié)同治理，使政府監(jiān)管從被動(dòng)控制走向自主自為。無(wú)論是組織數(shù)字化轉(zhuǎn)型伙伴行動(dòng)和建立多主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制，還是構(gòu)建各類主體參與的多方協(xié)同治理體系，都體現(xiàn)了協(xié)同監(jiān)管的先進(jìn)理念。
新興業(yè)態(tài)的典型表現(xiàn)是平臺(tái)企業(yè)在其中扮演舉足輕重的作用，而政府部門的監(jiān)管恰恰應(yīng)利用平臺(tái)企業(yè)的技術(shù)和組織能力。政府部門與其將手伸得過(guò)長(zhǎng)，以至于力不從心和鞭長(zhǎng)莫及，不若調(diào)動(dòng)平臺(tái)企業(yè)的監(jiān)管動(dòng)力，使政府和平臺(tái)企業(yè)形成監(jiān)管合力，共同維護(hù)新興業(yè)態(tài)的健康發(fā)展。
以餐飲外賣為例，平臺(tái)企業(yè)自身的品牌效應(yīng)和消費(fèi)者的海量點(diǎn)評(píng)，將使很多需要政府監(jiān)管的問(wèn)題得到及時(shí)曝光和糾偏。如果政府部門事必躬親和親力親為地對(duì)外賣平臺(tái)上的各個(gè)餐飲企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，看似賣力監(jiān)管，實(shí)則本末倒置。
再次，政府部門對(duì)新興業(yè)態(tài)的監(jiān)管應(yīng)突出重點(diǎn)和底線思維，體現(xiàn)出有所為有所不為的監(jiān)管立場(chǎng)，避免眉毛胡子一把抓而失去監(jiān)管焦點(diǎn)和重心�！兑庖�(jiàn)》指出“要堅(jiān)守安全和質(zhì)量底線”，就是強(qiáng)調(diào)政府部門要明確監(jiān)管重心。
目前一些政府部門對(duì)新興業(yè)態(tài)的監(jiān)管犯了方向性錯(cuò)誤，監(jiān)管重心受到部門利益、傳統(tǒng)行業(yè)與新興業(yè)態(tài)之間的矛盾驅(qū)使，而沒(méi)有對(duì)本應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)管的問(wèn)題予以關(guān)注，存在監(jiān)管越位、缺位和錯(cuò)位共存的問(wèn)題。
比如，平臺(tái)企業(yè)憑借其技術(shù)優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)壟斷地位，往往對(duì)看似自由的從業(yè)者構(gòu)成了隱性控制，使其難以有公平的談判地位，勞動(dòng)權(quán)益受到侵害乃至剝削。
再如，消費(fèi)者固然可以用腳投票來(lái)選擇平臺(tái)企業(yè)，但是出于壟斷地位的平臺(tái)企業(yè)往往店大欺客，對(duì)消費(fèi)者權(quán)益侵害不夠重視。對(duì)此，政府部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管和救濟(jì)，使勞動(dòng)者權(quán)益、消費(fèi)者權(quán)益等社會(huì)公平得到維護(hù)。
最后，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境不應(yīng)只是為傳統(tǒng)行業(yè)服務(wù)，而應(yīng)認(rèn)識(shí)到優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境對(duì)新興業(yè)態(tài)的至關(guān)重要性。新興業(yè)態(tài)所需要的營(yíng)商環(huán)境可能在很多關(guān)鍵方面不同于傳統(tǒng)行業(yè)，因此相關(guān)部門和各地政府應(yīng)考慮到新興業(yè)態(tài)的不同需求，為其優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。
這些新興業(yè)態(tài)看似在給政府部門“制造麻煩”，但是有為的政府恰恰是要去解決這些看似麻煩的問(wèn)題，為創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)和就業(yè)掃清障礙。
特別是微商、自主就業(yè)、分時(shí)就業(yè)、兼職就業(yè)、副業(yè)創(chuàng)業(yè)等形式多樣的微經(jīng)濟(jì)和靈活就業(yè)，需要在創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新扶持、社會(huì)保險(xiǎn)、勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)等方面創(chuàng)新監(jiān)管政策，在肯定其合法性地位的同時(shí)建立健全與之相適應(yīng)的治理規(guī)則。
比如，在工商登記注冊(cè)、稅收繳納、員工管理等方面應(yīng)，新興業(yè)態(tài)的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者和從業(yè)者有別于傳統(tǒng)行業(yè)和成熟企業(yè)。為此，應(yīng)采用更加靈活和適切的方式為其盡可能地降低進(jìn)入門檻和合規(guī)成本。
（文章僅代表作者觀點(diǎn)。責(zé)編郵箱：@） |
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