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文|馬亮（中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學院教授）
7月14日，國家發(fā)改委等13個部委印發(fā)《關于支持新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展激活消費市場帶動擴大就業(yè)的意見》（以下簡稱《意見》），充分肯定了在線教育、互聯(lián)網醫(yī)療、在線辦公、共享經濟、線上直播等新興業(yè)態(tài)的市場活力和就業(yè)潛力，并從加大支持力度、加強統(tǒng)籌協(xié)調、堅持包容審慎監(jiān)管等方面，提出了支持新興業(yè)態(tài)健康快速發(fā)展的具體意見。
除此之外，《意見》還推崇“觸發(fā)式監(jiān)管機制”，也就是所謂的寬松型監(jiān)管。政府部門為新興業(yè)態(tài)提供寬松的發(fā)展環(huán)境，同時設定不可逾越的監(jiān)管底線。一旦企業(yè)觸碰監(jiān)管底線，即啟動監(jiān)管執(zhí)法。一定意義上，同企業(yè)自我監(jiān)管有關，據此減少政府對企業(yè)的干預。
共享經濟碎片化監(jiān)管降低了效率和精準度
新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，許多傳統(tǒng)行業(yè)遭受重創(chuàng)，面臨企業(yè)倒閉和員工裁員的生存風險。線上線下融合的新業(yè)態(tài)新模式卻適應了疫情防控的現實需要，在疫情期間得以爆炸式增長。
但是，政府監(jiān)管的傳統(tǒng)慣性思維，卻使這些新興業(yè)態(tài)面臨“成長的煩惱”，而政府部門也遭遇“監(jiān)管的煩惱”。從《意見》的核心指導精神而言，政府監(jiān)管應該去主動適應新興業(yè)態(tài)，而不是要求新興業(yè)態(tài)去被動適應政府監(jiān)管。
以共享經濟為例。過去幾年，共享出行、共享民宿等經歷了高速發(fā)展，創(chuàng)造了千萬級就業(yè)機會，極大地便利了人們的生活。
但是，各地法律法規(guī)和執(zhí)法尺度差別較大，對共享經濟的平臺企業(yè)和從業(yè)人員都造成不同程度的限制。迫于既有監(jiān)管制度的約束，以及傳統(tǒng)行業(yè)的利益阻撓，一些地區(qū)的監(jiān)管部門難以真正堅持包容審慎的監(jiān)管態(tài)度，致使共享經濟等新業(yè)態(tài)遭遇行業(yè)發(fā)展痛點。
實際上，共享經濟領域早已出現混業(yè)和“亂戰(zhàn)”的市場格局，而各個監(jiān)管部門分而治之地對同一家企業(yè)進行切割式監(jiān)管，必然導致頭尾不接的監(jiān)管斷裂和碎片化。
比如，一些平臺企業(yè)廣泛涉足網約車、共享單車、外賣、物流等細分市場，與之對應的監(jiān)管部門和治理規(guī)則卻各不相同。這使不同政府部門在面對平臺企業(yè)時猶如盲人摸象，平臺企業(yè)在應對各個政府部門時也無所適從。
在分行業(yè)和分部門的監(jiān)管架構下，部門管行業(yè)的分而治之，固然有助于發(fā)揮各個職能部門的專業(yè)優(yōu)勢，但是卻會導致政府監(jiān)管的碎片化。適應新興業(yè)態(tài)的監(jiān)管創(chuàng)新，意味著要加強綜合監(jiān)管和整體監(jiān)管，降低相關企業(yè)和從業(yè)人員的合規(guī)成本，并提升政府監(jiān)管效率和精準性。
“觸發(fā)式監(jiān)管機制”或打破監(jiān)管慣性思維
在2018年中央黨政機構改革中，國家市場監(jiān)督管理總局設立，標志著代表整體監(jiān)管模式的大監(jiān)管理念開始得到貫徹。
這類似于金融混業(yè)監(jiān)管改革和融媒體發(fā)展，實際上是打破行業(yè)壁壘和部門邊界，圍繞拉動消費和促進就業(yè)這個“牛鼻子”來統(tǒng)籌各個部門原有的監(jiān)管“地盤”。
如果說此前對新興業(yè)態(tài)的監(jiān)管是削足適履的話，那么《意見》所推崇的監(jiān)管模式可能會帶來深刻變化。
從監(jiān)管方法論的角度而言，自上而下的演繹法往往是套用既有的監(jiān)管制度框架，不去考慮它們是否過時和不適應。這就必然導致監(jiān)管制度與新興業(yè)態(tài)之間的方枘圓鑿，可能使監(jiān)管扼殺了新興業(yè)態(tài)。
相對來說，自下而上的歸納法則完全不同，它強調肯定“新興業(yè)態(tài)存在即合理”，并反過來倒逼既有監(jiān)管制度框架的改革和調適。
由此可見，《意見》所推崇的“觸發(fā)式監(jiān)管機制”如果能夠得以貫徹落實，將有助于打破監(jiān)管領域的慣性思維，并推動國家治理體系和治理能力現代化。
“觸發(fā)式監(jiān)管機制”落實包容審慎原則
對于新興行業(yè)和新商業(yè)模式而言，監(jiān)管機構的反應往往都會有所不同。之所以會出現不同的監(jiān)管模式，同監(jiān)管機構面臨的兩難境地有關。
一方面，監(jiān)管機構期望通過新興行業(yè)的蓬勃發(fā)展來推動業(yè)務創(chuàng)新和經濟增長。另一方面，監(jiān)管機構則擔心新興業(yè)態(tài)對既有監(jiān)管框架構成沖擊，使其面臨較大的監(jiān)管風險。
觸發(fā)式監(jiān)管機制是對包容審慎的監(jiān)管原則的具體落實，可以理解為政府對新興業(yè)態(tài)的響應式監(jiān)管。新興業(yè)態(tài)的發(fā)展前景變幻莫測，監(jiān)管機構尚在熟悉和學習的過程之中，很難一下子提出一步到位的完美監(jiān)管體系。
這就需要監(jiān)管機構設定一個基本原則或大方向，并明確同風險相關的監(jiān)管底線。這樣一來，就為相關企業(yè)提供了較大的監(jiān)管空間，使其能夠游刃有余而不逾矩。
與此同時，監(jiān)管機構能夠在相關企業(yè)觸碰底線時進行防控和救濟，避免風險進一步放大。以金融科技為例，不同國家在監(jiān)管時采取了不同的策略。
美國等一些國家對金融科技采取嚴格限制的監(jiān)管姿態(tài)，這主要是監(jiān)管部門的官僚作風和風險厭惡使然，也同既有金融行業(yè)的游說和阻撓有關。
德國等一些國家則采取“睜一只眼閉一只眼”的無為式監(jiān)管模式，既不插手妨礙初創(chuàng)企業(yè)，也不會提供積極引導和支持。
與之相比，英國、瑞士、加拿大、澳大利亞、新加坡等國家的金融監(jiān)管機構引入了“監(jiān)管沙盒”（）的概念。
這些國家的監(jiān)管機構采取了更加積極有為的監(jiān)管姿態(tài)，搭建平臺使初創(chuàng)企業(yè)可以在這塊試驗田上實驗新點子、新產品、新服務和新商業(yè)模式。
這些獲得資格的企業(yè)可以在不受既有監(jiān)管制度的約束下測試其新興業(yè)態(tài)的可行性。這樣既確保失敗風險不外溢，也能夠有效催化創(chuàng)新活力。
從國內實踐情況來看，電子商務領域的觸發(fā)式監(jiān)管機制在近些年來已經進行了有益探索。2016年9月，“全國網絡交易平臺監(jiān)管服務子系統(tǒng)”在北京地區(qū)上線運行，面向消費者“觸發(fā)式”查看企業(yè)信用信息，對問題網店貼上“警示標簽”，提醒消費者避免上當受騙。但是，該系統(tǒng)的運行效果如何，目前尚無進一步的評估和分析。
新興業(yè)態(tài)監(jiān)管創(chuàng)新的重要方向
《意見》從多個方面理清了政府與企業(yè)等各類主體的關系，對于監(jiān)管創(chuàng)新而言意義重大。
首先，《意見》提出“要加強統(tǒng)籌協(xié)調，強化政策聯(lián)動和各部門協(xié)同配合”，特別是“拿出硬招、實招、新招”。這份《意見》由國家發(fā)改委牽頭，涉及13個部委，本身就表明新興業(yè)態(tài)的發(fā)展是全方位和立體化的，而對其監(jiān)管也是牽一發(fā)而動全身。這意味著要打破部門藩籬并形成監(jiān)管合力，避免不同部門之間的政策模糊乃至打架。
新興業(yè)態(tài)看似新穎而富有朝氣，但是在不同監(jiān)管部門的眼中卻是“四不像”的“丑小鴨”。直播電商橫跨直播和電商兩個業(yè)態(tài)，合而形成一個新興業(yè)態(tài)，這使兩方面的監(jiān)管規(guī)則既都適合，又都不適合。
如果各個部門都拿著本部門的一把尺子來衡量，那么新興業(yè)態(tài)必然步履維艱而難以走出襁褓。只有真正“拿出硬招、實招、新招”，切實改變部門不作為和亂作為的傳統(tǒng)慣性思維，才能為新興業(yè)態(tài)的健康發(fā)展創(chuàng)造合適的發(fā)展環(huán)境。
其次，政府應加強同平臺企業(yè)、中小微企業(yè)、從業(yè)人員和消費者等各類主體的協(xié)同治理，使政府監(jiān)管從被動控制走向自主自為。無論是組織數字化轉型伙伴行動和建立多主體聯(lián)動機制，還是構建各類主體參與的多方協(xié)同治理體系，都體現了協(xié)同監(jiān)管的先進理念。
新興業(yè)態(tài)的典型表現是平臺企業(yè)在其中扮演舉足輕重的作用，而政府部門的監(jiān)管恰恰應利用平臺企業(yè)的技術和組織能力。政府部門與其將手伸得過長，以至于力不從心和鞭長莫及，不若調動平臺企業(yè)的監(jiān)管動力，使政府和平臺企業(yè)形成監(jiān)管合力，共同維護新興業(yè)態(tài)的健康發(fā)展。
以餐飲外賣為例，平臺企業(yè)自身的品牌效應和消費者的海量點評，將使很多需要政府監(jiān)管的問題得到及時曝光和糾偏。如果政府部門事必躬親和親力親為地對外賣平臺上的各個餐飲企業(yè)進行監(jiān)管，看似賣力監(jiān)管，實則本末倒置。
再次，政府部門對新興業(yè)態(tài)的監(jiān)管應突出重點和底線思維，體現出有所為有所不為的監(jiān)管立場，避免眉毛胡子一把抓而失去監(jiān)管焦點和重心�！兑庖姟分赋觥耙獔允匕踩唾|量底線”，就是強調政府部門要明確監(jiān)管重心。
目前一些政府部門對新興業(yè)態(tài)的監(jiān)管犯了方向性錯誤，監(jiān)管重心受到部門利益、傳統(tǒng)行業(yè)與新興業(yè)態(tài)之間的矛盾驅使，而沒有對本應重點監(jiān)管的問題予以關注，存在監(jiān)管越位、缺位和錯位共存的問題。
比如，平臺企業(yè)憑借其技術優(yōu)勢和市場壟斷地位，往往對看似自由的從業(yè)者構成了隱性控制，使其難以有公平的談判地位，勞動權益受到侵害乃至剝削。
再如，消費者固然可以用腳投票來選擇平臺企業(yè)，但是出于壟斷地位的平臺企業(yè)往往店大欺客，對消費者權益侵害不夠重視。對此，政府部門應加強監(jiān)管和救濟，使勞動者權益、消費者權益等社會公平得到維護。
最后，優(yōu)化營商環(huán)境不應只是為傳統(tǒng)行業(yè)服務，而應認識到優(yōu)化營商環(huán)境對新興業(yè)態(tài)的至關重要性。新興業(yè)態(tài)所需要的營商環(huán)境可能在很多關鍵方面不同于傳統(tǒng)行業(yè)，因此相關部門和各地政府應考慮到新興業(yè)態(tài)的不同需求，為其優(yōu)化營商環(huán)境。
這些新興業(yè)態(tài)看似在給政府部門“制造麻煩”，但是有為的政府恰恰是要去解決這些看似麻煩的問題，為創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)和就業(yè)掃清障礙。
特別是微商、自主就業(yè)、分時就業(yè)、兼職就業(yè)、副業(yè)創(chuàng)業(yè)等形式多樣的微經濟和靈活就業(yè)，需要在創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新扶持、社會保險、勞動者權益保護等方面創(chuàng)新監(jiān)管政策，在肯定其合法性地位的同時建立健全與之相適應的治理規(guī)則。
比如，在工商登記注冊、稅收繳納、員工管理等方面應，新興業(yè)態(tài)的個體經營者和從業(yè)者有別于傳統(tǒng)行業(yè)和成熟企業(yè)。為此，應采用更加靈活和適切的方式為其盡可能地降低進入門檻和合規(guī)成本。
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